房产税改革备受社会关注 房地产税一般用于地方政府公共服务支出

近年来，房产税改革一直备受社会关注，扩大房产税改革试点范围的方案也迟迟未出台。党中央、国务院主要领导多次强调“从中长期认真研究改革房地产税收制度”。这一方面表明政府对推进房产税改革持审慎态度，另一方面也反映了我国房产税改革推出的难度和复杂性。在此，笔者从房地产税改革发展的国际趋势，对我国进一步推进房产税改革谈一些看法。

现代房地产税一般用于地方政府公共服务支出

房地产税制已有数百年的发展历史。近百年来，一些发达国家对房地产税制不断进行调整、改革以适应地方治理、民主政治发展需要。近几十年以来，印度、巴西等发展中国家也启动了房地产税制改革的进程。20世纪90年代后期，俄罗斯、拉脱维亚、吉尔吉斯斯坦等一些中东欧、中亚等转轨国家也开始了重建房地产税制的进程。综观发达国家、发展中国家以及转轨国家房地产税制的改革发展历程，可以看到国际房地产税改革发展呈现以下趋势。
第一，在征税目的方面，房地产税由早期的以调节财富分配为主向现代主要为地方政府筹集公共服务资金转变。美国初期的房地产税有明显的调节收入分配的目的。经过近百年的制度变迁，房地产税现已成为美国州以下地方政府最主要的税种和最重要的收入来源。目前在美国各州的收入中，财产税的收入比重已不超过1%，而在地方政府（市、县、镇、学区、教区和特别行政区）的收入中，财产税的收入比重约占1/4。
第二，在征税对象方面，综观不同国家房地产税制的改革发展历程，可以看到，初期征收房地产税一般是将地产与房产分离，重点对土地进行课征，后来逐步向房地产合一、共同评估的方向发展。通常发展中国家和经济转轨国家如巴西倾向于将土地和地上建筑物分别征税，而且许多国家只对土地征税；而发达国家如美国、加拿大通常都对土地和地上建筑物征收统一的不动产税。
第三，在税基方面，不同国家房地产税制的改革发展历史表明，房地产税的税基经历了由初期从量计征向现代以价值为基础的税基形式转变。现代各国的房地产税多以价值为基础，其优越性是可以使税收具有成长性和财政收入弹性，可以较好地适应地方政府财政支出不断增长的需求。目前，世界上大多数国家包括一些发展中国家都是以房地产的评估价值（某一规定年度的市场交易价值）为房地产税的税基。
第四，在税权划分方面，房地产税由最初的中央税（国税）向地方税转变，在税权方面赋予地方较大的房地产税收权限。整个19世纪，美国联邦政府的财政收入主要依靠关税收入和少量的货物税（酒税），但实际上在1798~1801年,1814~1816年和1861~186年美国联邦政府征收过国家财产税。1776年美国建国后到20世纪二三十年代，财产税一直是美国各州和地方政府的主要收入来源。目前财产税是美国州以下地方政府最主要的税种和最重要的收入来源。在立法权方面，分权程度较高的国家，如美国、加拿大、澳大利亚等，通常设立在州或者省一级政府；而集权程度较高的国家，通常由中央政府制定统一的税法。

房产税不是中国房地产市场的“定海神针”

借鉴国际经验，我国稳步推进房产税改革，必须对下述问题有清醒认识。
首先，必须准确定位我国房产税的改革目标。无论从发达国家还是我国沪渝房产税改革试点地区的经验来看，房产税都不能起到遏制房地产市场的投机投资性需求、平抑房价的作用。从发达国家经验看，美国现行房产税主要是为了增加地方政府财政收入，无论是在房地产市场基本稳定还是房价过快上涨甚至出现泡沫的阶段，房地产税收政策并未发生变化。从我国上海、重庆试点地区运行情况看，房价上涨的势头并没有得到根本遏制。实际上，房价波动主要取决于供求关系，指望“一税治百病”、让房产税成为降房价利器是不现实的，房产税不可能成为中国房地产市场的“定海神针”。从目前试点地区的情况看，房产税也根本无法取代土地出让金制度，改变地方政府土地财政现状。因此近期内，我国房产税主要功能是调控收入分配，征税重点是多套、高档住宅；远期目标是与国际惯例接轨，征收城乡统一的房地产税，并使其成为地方政府的主要收入来源。
其次，必须遵循普遍征税、公平课税原则。普遍征税、公平课税是税收的基本原则，房产税改革也必须遵循该原则。从其基本属性看，房产税属于财产税，是一种针对特定财产设置的个别财产税。基于房产税的财产税属性，对拥有房屋量多、价值量大的多征税，对没有住房或住房量少、价值量小的不征税或少征税，是公平的要求。近期，房产税应将课税重点锁定在对个人高档房和多套房征税方面。
再次，必须适合我国国情，不能简单照搬发达国家房地产税制的做法。通过对世界各国和地区房地产税制的考察，可以看到，尽管房地产税制发展存在一些趋同的趋势，但房地产税制的发展并不存在“放之四海而皆准”的一般性规律。我国属于相对中央集权的国家，在改革目的上与其他国家将房地产税制改革作为推进地方自治、培育自治财源的目的明显不同。从土地所有制来看，我国房地产产权是双重产权体制，产权人享有的是房屋所有权和土地使用权，这点与有些国家的完整所有权形式存在较大差异。
最后，必须按照“分步渐进”原则，稳步推进房产税改革。我国复杂的住房制度演变与住房产权结构，决定了不可能推行“一步到位”式的房地产税制改革，否则必然在短期内引发严重的税负公平等社会问题。在这方面，美国多次发生的财产税改革后引致的抗税风潮、英国撒切尔政府房地产税制改革引起社会动荡的经验教训值得汲取。