在这一过程中,小城市要变成大城市,大城市要变成特大城市,导致一个城市的功能定位太多太集中,各种配套设施跟不上,越来越多的城市成为“堵城”。
与此同时,不容回避的是,我国的小城镇建设正面临困境,基础设施建设和基本公共服务匮乏。
在由北京城市学院和北京市社会科学院联合成立的中国城市研究中心的专家看来,由于规划上的科学性与合理性欠佳,我国大多数城市经过长期的历史积淀,普遍形成了城市功能过度集中、土地连绵开发成片的单中心城市形态和土地利用结构。这种结构导致城市中心区人口、经济、建筑总量和交通强度不断攀升,一个显著的后果就是交通出行的刚性需求迅速增长,成为当今中国大多数城市交通拥堵产生的根源之一。
曾针对城镇化过程中中国城市管理水平进行系统性研究和调研的北京城市学院城市调研小组还提出,目前中国一些城镇对基础设施建设投资欠账多。
“近年来,尽管中国城市基础设施建设投资总额在逐年增加,但基础设施建设投资在同期社会固定资产投资总额中所占的比重有升有降,一直保持在低于5%的较低水平。”上述研究人员向记者披露,随着城市化进程的加快和城市人口的增长,城市供水排水、燃气、热力管网等市政设施不能有效满足城市发展的需要,城市垃圾无害化处理、污水处理设施不足以及处理率低等问题凸显,市政公用设施供需矛盾仍然比较突出。
“按照这一形势判断,未来几年,如果中央和地方有关部门对城市基础设施建设投资不提速,或者投资提速较慢,会形成城市基础设施建设新的‘欠账’。”上述调研人员说。
“新型城镇化是一个艰难而漫长的过程,需要支付巨额的城镇化成本。要合理消化这一巨额的改革成本,必须充分发挥政府的主导作用,加大各级财政的投入力度,同时鼓励企业、农民、社会积极参与,逐步建立一个由政府、企业、农民、社会等共同参与的多元化成本分担机制。”中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯认为,要充分发挥政府的主导作用。明确各级政府的职责分工,义务教育、公共卫生、保障性住房等方面的投入,主要由市县政府承担；中央和省级政府通过加大转移支付力度,设立专项转移支付,加大对农业转移人口集中流入地区的支持,并在技能培训、义务教育、公共卫生、社会保障等方面给予相应补助,对市民化成效突出的市县实行奖励。
“另外,还要鼓励企业和社会广泛参与。在政府的引导和资助下,鼓励企业、中间组织和居民广泛参与,分担农业转移人口市民化的成本。”魏后凯说,要尽快将具备条件实行普惠制的公共服务制度化。统筹考虑人口流动因素,将包括农民工在内的所有公民统一纳入各类社会发展专项规划中,制定全面、系统的法律制度、政策措施；不断完善政府财政对公共服务的转移支付,公共服务经费以居住登记人口而不是户籍人口数量为基础预算支出,实现服务规模与财政补贴的统一,即做到“费随人走”；强化政府的属地管理责任,实现无差别服务,不能以各种借口、通过设置门槛来消极应对政府应承担的职责,而要将公共服务的均等化作为地方政绩考核的重要内容。
“为避免一哄而上,城市建设要量力而行,谨防地方政府的规模扩张冲动。既要防止各地为达到设市标准或在设市后掀起新的‘造城运动’,盲目扩大城市建设规模,又要防止为城市建设背负巨额债务负担等情况发生。”魏后凯说。
北京城市学院城市调研小组分析认为,城市化快速发展的同时伴随着社会转型,诸多矛盾交织在一起,使当前的城市管理面临不少问题。依法管理城市,发挥法制在城市管理中的导向、促进和保障作用,通过严格、刚性的法律法规实现对城市的管理与服务,是许多国家城市管理的共同特点。
“中国城市管理的法治化保障较为薄弱,突出体现为城市管理立法相对滞后、部门立法的综合性协调性不足、立法可操作性不强。另外,城市管理的执法方式有待改进,市民的守法意识也有待加强。”上述调研人员认为,实现人的新型城镇化,关键并不是钱,也不是技术,而是健全的城市管理的理念。
中国城市研究中心的专家也向记者提出,法制是城市建设的保障系统。应通过制定法规,用立法的形式把管理要素加以明确,用法规来调整、理顺城市建设和管理中的各方面关系,使城市管理条文化、规范化,使城市管理工作有法可依并依法推进。
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